СМИ и выборы. Что надо знать журналистам про агитацию и дебаты

В Кыргызстане в 2021 году планируется серия выборных кампаний: выборы в местные кенеши, референдум по новому проекту Конституции, парламентские выборы. Скоро стартует новая агитационная кампания. Что должны знать СМИ, чтобы информировать или агитировать в соответствии с законодательством?

 

Институт медиа полиси подготовил юридический анализ наиболее важных вопросов, касающихся деятельности СМИ, проведения публичных дебатов и агитационной кампании в рамках выборного законодательства.

 

Материалы по теме:

Институт медиа полиси помогает СМИ во время выборов

 

Юридическое заключение

 

Нормы избирательного законодательства, касающиеся проведения дебатов/обсуждений

Согласно ч. 13 ст. 22 («Информирование избирателей и проведение предвыборной агитации») Конституционного закона «О выборах президента и депутатов Жогорку Кенеша», агитация при проведении выборов может осуществляться:

1) через средства массовой информации;

2) посредством проведения агитационных публичных мероприятий (митинги, собрания, телевизионные дебаты), за исключением проведения концертов и театрализованных представлений на стадионах и улицах населенных пунктов, а также спортивных мероприятий;

3) путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) в иных не запрещенных настоящим конституционным законом формах.

 

То есть, как видно из п. 2, телевизионные дебаты являются способом агитации в целом, а именно способом проведения агитационных публичных мероприятий.

 

Ст. 24 («Проведение предвыборной агитации по телевидению и радио») этого же конституционного закона также относит дебаты к одному из способов агитации. В частности, в ч. 3 ст. 24 говорится, что в совместных агитационных мероприятиях (в дебатах и иных аналогичных мероприятиях), проводимых на каналах телерадиоорганизаций, осуществляющих вещание по всей территории Кыргызской Республики, зарегистрированные кандидаты, в том числе кандидаты из зарегистрированного списка политических партий, должны участвовать только лично.

 

Ст. 1 («Основные термины, используемые в настоящем конституционном законе») Конституционного закона «О выборах» не содержит разъяснения к термину «дебаты».

 

Ст. 24 конституционного закона регулирует проведение предвыборной агитации по телевидению и радио, а именно содержит нормы о предоставлении бесплатного эфирного времени государственными телерадиоорганизациями (средства массовой информации или интернет-издания, учредителями (соучредителями, владельцами) которых являются государственные органы и органы местного самоуправления или их подведомственные учреждения и предприятия, которые финансируются полностью или частично за счет средств республиканского или местного бюджета, а также средства массовой информации, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации) кандидатам и политическим партиям. Не менее половины от общего объема выделяемого бесплатного эфирного времени отводится кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим списки кандидатов, исключительно для совместного проведения дебатов и иных аналогичных агитационных мероприятий. Порядок организации и проведения дебатов утверждается Центральной комиссией по выборам и проведению референдумов. Все эти нормы также относят дебаты к способу агитации.

 

Нормы законодательства, определяющие агитацию

 

Согласно ст. 1 Конституционного закона «О выборах», под предвыборной агитацией понимается деятельность граждан Кыргызской Республики, кандидатов, уполномоченных представителей и доверенных лиц кандидатов, политических партий по подготовке и распространению информации в период избирательной кампании, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (список кандидатов) либо против них.

 

Предвыборной агитацией признаются (ч. 10 ст. 22):

 

1) призывы голосовать за тех или иных кандидатов, список кандидатов либо против них;

2) выражение предпочтения в отношении отдельных кандидатов, политических партий;

3) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидатов, списка кандидатов;

4) распространение информации о деятельности кандидатов, не связанной с их профессиональной деятельностью или исполнением ими своих служебных (должностных) обязанностей.

 

Агитация при проведении выборов может осуществляться (ч. 13 ст. 22):

 

1) через средства массовой информации;

2) посредством проведения агитационных публичных мероприятий (митинги, собрания, телевизионные дебаты), за исключением проведения концертов и театрализованных представлений на стадионах и улицах населенных пунктов, а также спортивных мероприятий;

3) путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) в иных не запрещенных настоящим конституционным законом формах.

 

Кандидат, политические партии вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации (ч. 14 ст. 22).

 

Резюмируя раздел про предвыборную агитацию, можно отметить, что термин «дебаты» в избирательном законодательстве используется в качестве формата передачи на государственных телеканалах в рамках предоставленного бесплатного эфирного времени для агитационных мероприятий кандидатов. В рамках этих передач кандидаты имеют право призывать голосовать за или против кандидатов, представлять политическую платформу, описывать последствия избрания или неизбрания того или иного кандидата, предоставлять информацию личного характера.

 

Проведение дебатов в более широком смысле этого термина, а именно проведение прений, дискуссий, обсуждений с целью широкого информирования избирателей о выборном процессе и актуальных вопросах, связанных с выборами, не запрещено законодательством.

 

Дебаты нельзя рассматривать как часть рекламной кампании кандидатов, поскольку именно дебаты, дискуссия позволяют гражданам лучше узнать об идеях и позициях политических лидеров и сформулировать свое личное к ним отношение. Свободное обсуждение общественно значимых для страны вопросов, особенно в период выборов, трудно переоценить.

 

За годы независимости Кыргызстана дебаты стали важной частью политического процесса, который дает избирателям возможность получить впечатление о том, каким образом кандидаты оценивают ситуацию в республике и как они намерены действовать, находясь на избираемом посту. То, как кандидат ведет себя в ходе прений, позволяет избирателю оценить личные качества кандидатов, их знания, характер, темперамент, коммуникационные и ораторские способности. В конечном итоге дебаты могут существенно повлиять на повышение интереса к голосованию у электората, который изначально и не хотел принимать участие в выборах.

 

Нормы избирательного законодательства, подтверждающие отсутствие указанного запрета

 

Согласно ст. 1 Конституционного закона «О выборах», под информированием избирателей понимается деятельность по подготовке и распространению информации в период избирательной кампании о ходе избирательной кампании и деятельности избирательных комиссий, избирательных участках, порядке формирования и изменения списка избирателей, порядке участия в голосовании, порядке голосования, порядке установления итогов голосования и определения результатов выборов; деятельность избирательных комиссий и средств массовой информации по подготовке и распространению официальной информации о кандидате (кандидатах) и политической партии (политических партиях) и их программах, не создающей предпочтений к какому-либо кандидату (кандидатам), политической партии (политическим партиям) и не содержащей признаков предвыборной агитации за того или иного кандидата, политическую партию либо против них.

 

СМИ и интернет-издания являются субъектами информирования наряду с государственными органами, органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, юридическими и физическими лицами.

 

Требования к информационным материалам в предвыборный период (ч. 3 ст. 22 Конституционного закона «О выборах»): содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенства кандидатов, политических партий, в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, политической партии.

В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях (независимо от форм собственности) сведения о зарегистрированных кандидатах, политических партиях, сообщения о проведении предвыборных мероприятий кандидатами, политическими партиями должны даваться отдельным информационным блоком, без комментариев.

 

Такие информационные блоки не оплачиваются кандидатами, уполномоченными представителями по финансовым вопросам, политическими партиями. В них не должно отдаваться предпочтение какому-либо кандидату или политической партии, не должна допускаться дискриминация какого-либо кандидата или политической партии, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему эфирного времени или печатной площади, отведенной для таких сообщений.

 

Условия проведения дискуссий (выписка из заявления медиасообщества в ответ на письмо заместителя председателя ЦИК А.Г. Бекматова):

В соответствии с п. 12 ст. 22 закона о выборах кандидатам, политическим партиям гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Это положение связано с тем, что доступ к СМИ является для кандидатов одним из важнейших способов донесения своих политических платформ до наибольшего числа избирателей, а СМИ во время выборов предоставляют свои площадки под политическую рекламу.

 

При этом ввиду того, что разные политические партии располагают разными финансовыми ресурсами, равный доступ к СМИ необходим для защиты справедливости выборов. Обеспечение равного доступа кандидатов к СМИ дает избирателям возможность получить от самих зарегистрированных кандидатов их мнение по актуальным общественно значимым вопросам, что оказывает содействие в формировании у избирателей определенной точки зрения, помогающей им выбрать нужного им кандидата.

 

И именно в ходе дискуссий и обсуждений стороны (кандидаты) через публичный обмен мнениями всеми силами стараются убедить избирателей в правоте своих позиций по значимым вопросам. Следовательно, такие передачи чрезвычайно важны для граждан с тем, чтобы они могли осуществлять осознанный здравый выбор. Это разъяснение связано с участием кандидатов в дискуссионных передачах с целью информирования, что также не запрещено избирательным законодательством.

 

Факт предложения кандидатам возможности принять участие в передаче (рассылка письменных приглашений всем кандидатам или политическим партиям) и есть предоставление равного доступа, которым исполняется требование о том, что не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, политической партии. Отказ кандидатов, политических партий от участия является их правом, но ни в коем случае не означает, что СМИ не предоставили всем возможность и равный доступ.

Конституционный закон о выборах не содержит норм, запрещающих участие экспертов в дискуссиях и обсуждениях на выборные темы.

Согласно ч. 6 «Положения об информировании», информирование избирателей допустимо лишь в пределах, установленных законодательством, и не должно содержать элементы или признаки предвыборной агитации. В связи с чем сотрудникам телеканала рекомендуется (рекомендация от ИМП) проводить разъяснительную беседу с участниками передачи, чтобы в процессе обсуждения не звучали призывы голосовать за того или иного кандидата или политическую партию либо против, не обсуждалась деятельность кандидатов, выходящая за рамки профессиональной (участие в благотворительных акциях, факты из личной жизни и т. д.), не отдавалось предпочтение тому или иному кандидату или политической партии (обсуждение общеизвестных фактов об одном кандидате или политической партии, при отсутствии упоминания о других также может быть расценено как предпочтение, как следствие – агитация), не обсуждались возможные последствия избрания (так как предвыборные программы включают в основном описание будущей деятельности и ее результатов (последствия избрания), то не рекомендуется обсуждать программы кандидатов).

 

Если передача транслируется в прямом эфире, ведущим рекомендуется озвучивать, что цель передачи информационная, а также озвучить вышеописанные правила для участников. Если участники, несмотря на предупреждение, начинают агитировать, ведущим должно быть позволено останавливать их. В таком случае ответственность на СМИ не может быть возложена. В случае если передача транслируется в записи, то сотрудниками телеканала должна быть проведена оценка на наличие признаков агитации и исключены моменты, расценивающиеся в качестве агитации.

Глава 2 Положения об информировании гарантирует право граждан на получение и распространение информации в период выборов.

Ч.12 Положения об информировании. В соответствии с Законом «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления» каждому гарантируется право доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе связанной с подготовкой и проведением выборов.

 

Основными принципами свободы доступа к информации являются общедоступность, объективность, своевременность, открытость и достоверность информации. Согласно ч. 16 Положения об информировании, суть информирования составляют разъяснение избирательного законодательства, особенностей его применения на выборах, оповещение участников избирательного процесса о сроках и порядке осуществления избирательного процесса, уточнение списков избирателей, опубликование сведений о явке избирателей для участия в голосовании, а также сведений об итогах голосования и результатах выборов.

 

Средства массовой информации и интернет-издания призваны информировать население о выборах, выдвижении списков кандидатов, их предвыборных программах (платформах), ходе избирательной кампании, итогах голосования и результатах. Здесь говорится о предвыборных программах, но, согласно комментарию юриста ЦИК, предполагается официальное опубликование документа без дальнейшего обсуждения.

 

Периоды агитации и информирования

 

Материалы по теме:

Предвыборная агитация: все, что следует знать СМИ

Предвыборная агитация начинается с дня окончания срока регистрации всех кандидатов, списков кандидатов и прекращается за 24 часа до начала голосования. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется с момента принятия решения о назначении повторного голосования и прекращается за 24 часа до начала повторного голосования (ст. 23 Конституционного закона «О выборах»).

 

Период информирования определен в ч. 17 Положения об информировании: информирование избирателей и иных участников выборов осуществляется на всех стадиях выборов и является гарантией обеспечения избирательных прав граждан. Государственные органы, органы местного самоуправления и избирательные комиссии информируют избирателей и иных участников выборов в средствах массовой информации обо всех избирательных действиях и сроках их осуществления, начиная с назначения выборов и до официального опубликования результатов выборов.

 

В средствах массовой информации публикуется информация о назначении выборов, порядке составления и актуализации списков избирателей, сроках и порядке выдвижения и регистрации политических партий, порядке проведения предвыборной агитации, финансировании выборов и избирательной кампании политических партий, сроках и порядке голосования, подсчете голосов, установлении итогов голосования и результатов выборов.

 

В предагитационный период также важно отслеживать содержание информационных материалов, так как наличие признаков агитации в информационном материале расценивается как досрочная агитация. Согласно ч. 8 Положения об информировании, распространение политическими партиями, зарегистрированными в качестве участника в выборах, или их представителями с использованием наименования (полного, сокращенного или аббревиатуры), эмблемы, значков, логотипов или их характерных составных частей, флага, девизов, слоганов и/или иной атрибутики (символики) политических партий, позволяющих их идентифицировать (определить их принадлежность), является агитацией и не допустимо в период со дня назначения выборов и до окончания срока регистрации списков кандидатов и за 24 часа до начала голосования.

 

Согласно ч. 4 и 6 ст. 22 Конституционного закона «О выборах», опубликование (освещение) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, является разновидностью информирования избирателей. В последние пять календарных дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование (освещение) в средствах массовой информации, интернет-изданиях результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается. Телеканалу необходимо отслеживать, чтобы указанная информация не была озвучена участниками передач в последние пять дней до дня голосования.

 

Ответственность. Три статьи в Кодексе о нарушениях регулируют ответственность СМИ в выборный период. Ст. 44: 1. Нарушение избирателем, наблюдателем, кандидатом или его представителем, доверенным лицом условий проведения предвыборной агитации, предусмотренных законодательством о выборах, влечет наложение штрафа IV категории.

  1. То же деяние, совершенное средством массовой информации, влечет наложение штрафа V категории (для физлиц – 10 000, для юрлиц – 28 000 сомов).

 

Согласно комментарию юриста ЦИК, если СМИ публикует материал с целью информирования, но он содержит признаки агитации, то это может быть отнесено к нарушению условий проведения предвыборной агитации и применена ответственность по ст. 44 Кодекса о нарушениях. В случае нарушения «правил» информирования участником передачи ответственность может быть возложена и на участника, и на СМИ в случае, если передача транслируется в записи. В случае трансляции в прямом эфире информация была дана выше.

 

Ст. 45 – распространение о кандидате в депутаты или на иную выборную должность заведомо ложных сведений, порочащих честь или достоинство кандидата, влечет наложение штрафа VI категории (для физлиц – 12 500, для юрлиц – 35 000 сомов).

 

Ст. 46 – распространение средствами массовой информации сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию кандидата, политической партии в период с назначения выборов до официального опубликования результатов выборов, влечет наложение штрафа VIII категории (для физлиц – 17 500, для юрлиц – 55 000 сомов).

 

Ст. 46 Кодекса о нарушениях не исключает права лица подать заявление в суд в гражданско-правовом порядке для защиты чести, достоинства и деловой репутации (один и тот же предмет) в один и тот же период.

 

Ответственность донора (финансирующей организации), представители которого не участвуют в организации и проведении передачи, не регулируется нормами избирательного законодательства. Донор имеет риски репутационного характера в случае, если передача будет признана агитационной.

 

Прецеденты проведения дискуссионных передач в предвыборный период:

 

  1. Дискуссии/обсуждения на выборные темы с участием кандидатов в депутаты и экспертов проводились в предвыборный период в передаче «Эксперттер талдайт» «Азаттык». «Азаттык» не является аккредитованным ЦИК СМИ, в связи с этим все передачи носили лишь информационный характер.
  2. Дискуссии/обсуждения на выборные темы с участием экспертов проводились в предвыборный период в передаче «Ачык айт» Govori.tv. Передачи «Ачык айт» выпускались в рамках гранта Европейского союза и носили исключительно информационный характер.
  3. 22 сентября 2020 года заместителем председателя ЦИК А.Г. Бекматовым было направлено письмо Next TV, которым телеканалу запрещалось проводить передачи в формате дебатов (обсуждений) с приглашением экспертов для обсуждения общественно значимых вопросов. Институтом медиа полиси были проанализированы нормы, на которые ссылался член ЦИК, и подготовлено заявление, которое было опубликовано от имени медиасообщества. В своем заявлении ИМП дает разъяснение нормам избирательного законодательства, которые не запрещают передачи подобного формата.
  4. Так как ЦИК является уполномоченным органом в проведении выборов и референдумов, Next TV обратился с письменным вопросом-заявлением для получения разрешения на проведение «дебатов» с целью информирования. Член ЦИК А.Г. Бекматов, не вынося это письмо на заседание рабочей группы по информированию и агитации, от ее имени направил письменный ответ-письмо с запретом на проведение подобного формата передачи. Next TV обратился в ИМП с просьбой дать юридическое разъяснение по полученному письму, так как оно содержало ссылки на нормы избирательного законодательства. Таким образом появилось заявление. Административных санкций не было, так как это было на уровне письма-обращения. Во время устных консультаций для Next TV ИМП также было озвучено, что подобный формат передач не запрещен и они могут проводить их.

 

С заявлением вы можете ознакомиться, перейдя по ссылке: media.kg

 

После того как письмо было представлено общественности телеканалом, было проведено заседание рабочей группы по вопросам информирования избирателей и иных субъектов избирательного процесса и правилам агитации. На заседании было принято решение, что СМИ нет необходимости обращаться в ЦИК для получения разрешения на подготовку и проведение/публикацию передач/материалов с целью информационного содержания (без признаков агитации).

 

Материалы по теме:

 

Интерньюс завершил серию обучающих онлайн-сессий для журналистов по выборам-2020

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Поделиться